Cassazione: in bassa sismicità soltanto la zona 4

Il DPR 380/01 opera una distinzione ai fini procedurali per depositare e autorizzare i progetti strutturali in zone sismiche.

Lo fa mediante il Capo IV del Testo Unico per l’edilizia DPR 380/01, in particolare con gli articoli 83, 93 e 94 relativi alla sicurezza strutturale delle costruzioni. Quanto segue riguarda soltanto le specifiche procedure di deposito pratiche strutturali agli ex ufficio del Genio Civile, esulando quindi le pratiche edilizie sotto il profilo edilizio/urbanistico e l’eventuali disposizioni regionali emanate in materia (sulle quali mi riservo ogni considerazione).

Ci sono due profili da tenere distinti, ovvero quelli:

• a prescindere dalla zonizzazione sismica: obbligo di denuncia delle (sole) opere strutturali di conglomerato cementizio armato, normale e precompresso ed a struttura metallica allo sportello unico del comune, che provvede a trasmettere all’ufficio tecnico regionale competente (ex Genio Civile, ndr) in base all’art. 65 del TUE;
• in funzione della zonizzazione sismica, tutte le costruzioni (quindi oltre a quelle delle opere strutturali al punto precedente) devono essere:
  – denunciate allo sportello unico del comune (e trasmesse all’ufficio tecnico regionale competente) qualora situate nelle zone a bassa sismicità (art. 93 TUE);
  – autorizzate dall’ufficio tecnico regionale competente qualora situate nelle località sismiche (art. 94 TUE);

Quale differenza c’è tra zona sismica e zone a bassa sismicità?

Il combinato disposto degli articoli 93 e 94 fanno intravedere l’assoggettamento ad autorizzazione sismica a prescindere, lasciando in via del tutto residuale la procedura “semplificata” di Denuncia dei lavori nelle sole zone a bassa sismicità.

L’individuazione del livello di sismicità è regolamentata dall’articolo 83 del medesimo d.P.R. 380/2001, il quale ha demandato:

1. la disciplina delle Norme Tecniche Costruttive (NTC) e relativi aggiornamenti, attraverso decreti del Ministro per le infrastrutture ed i trasporti, di concerto con il Ministro per l’interno, sentiti il Consiglio superiore dei lavori pubblici, il Consiglio nazionale delle ricerche e la Conferenza unificata.
2. la definizione dei criteri/valori differenziati del grado di sismicità in maniera congiunta al Ministro per le infrastrutture ed i trasporti, di concerto con il Ministro per l’interno, sentiti il Consiglio superiore dei lavori pubblici, il Consiglio nazionale delle ricerche e la Conferenza unificata;
3. la classificazione delle zone dichiarate sismiche, in funzione dei criteri di cui al punto precedente, alla formazione e aggiornamento degli elenchi delle zone e relativi gradi di sismicità, ad opera delle regioni, sentite province e comuni interessati.

Lo Stato, per dare attuazione a quanto sopra e per giungere ad una completa mappatura di classificazione sismica dell’intero territorio nazionale, ha provveduto ad emanare l’ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3274 del 20 marzo 2003 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 105 del 8 maggio 2003).

Con essa lo Stato ha dettato i principi generali sulla base dei quali le Regioni sono delegate ad adottare la classificazione sismica del territorio in quattro zone a pericolosità decrescente.

Ne parlo in questo breve video: www.youtube.com/watch?v=LiskYos77ns

Occorreva eliminare l’assenza di zone non classificate a rischio sismico.

L’ordinanza DPCM n. 3274/2003 ha eliminato da subito le zone non classificate, disponendo in prima applicazione il passaggio dei comuni sismicamente “non classificati” nella “neonata” zona 4, ovvero una zona di bassa sismicità appositamente creata dallo stesso provvedimento (vedi allegato 1 parte 3 Prima applicazione, punto i); ciò valeva fino a nuova puntuale riclassificazione operata con deliberazione regionale.

La neonata zona sismica 4, in tale allegato, prevedeva alcuni valori di accellerazione che riporto come segue:

• Accelerazione orizzontale con probabilità di superamento pari al 10% in 50 anni = ag/g < 0,05
• Accelerazione orizzontale di ancoraggio dello spettro di risposta elastico (NTC): ag/g = 0,05

Col DPCM n. 3274/2003 le zone sismiche passarono da tre a quattro.

Prima di esso vigeva la classificazione dei comuni nelle categorie I, II e III, che con tale ordinanza furono passate nella nuova classificazione rispettivamente nelle zone sismiche 1, 2 e 3.

Nel previgente ordinamento al DPCM nelle tre categorie/zone potevano essere individuata a bassa sismicità soltanto la numero 3 perchè avente minori valori di accelerazioni; l’introduzione di un quarto livello ancora più basso ha rimodulato il livello di “bassa sismicità”?

Forse è il caso di porsi la domanda sotto un diverso profilo: in tema di zonizzazione sismica si deve ritenere che il DPCM 3274/2003 abbia azzerato quanto previgente oppure si sia “limitato” solamente ad aggiungere e affiancare una seconda ulteriore zona a bassa sismicità?

E’ mia opinione esprimere che non c’è risposta certa, in tal senso sarebbe stato quanto meno opportuno fare un espresso raccordo normativo tra la nuova classificazione delle zone sismiche con gli articoli 93 e 94 del DPR 380/01.

Si rischia di avere ripercussioni sul corretto titolo abilitativo strutturale da applicare, ovvero l’incertezza tra Denuncia dei lavori o Autorizzazione presso i relativi uffici ex Genio Civile.

Questo aspetto è stato più volte affrontato anche dalle regioni con provvedimenti specifici che, finalizzati a semplificare il deposito delle pratiche strutturali per opere edilizie di modesta entità, hanno più volte sconfinato nell’ambito delle proprie competenze amministrative per motivi di costituzionalità.

Le regioni (es Abruzzo) hanno infatti emanato provvedimenti che derogavano l’autorizzazione per l’inizio lavori ex art. 94 del DPR 380/01 una serie di opere e interventi “strutturalmente modesti”, facendoli ricomprendere e assoggettare al semplice deposito/denuncia dei lavori, un regime più mite che sottraeva da quello più severo dell’autorizzativo.

Come al solito si presenta un vuoto normativo perchè le norme sono scollegate tra loro.

Infatti la materia sismica e la disciplina delle opere strutturali, avendo carattere di tutela della pubblica incolumità, è materia costituzionalmente garantita e di competenza esclusiva statale.

La giurisprudenza provvede a colmare il vuoto normativo: la Cassazione Penale applica regime restrittivo.

Ho trovato interessante fare una ricerca nella giurisprudenza, dalla quale è emerso che la terza sezione della Cassazione Penale ha emesso la sentenza n. 56040 del 15 dicembre 2017, la quale afferma che per zone a bassa sismicità si debba intendere una sola classe, appunto quella più bassa e aggiunta con ordinanza DPCM 3274/2003. 

Si riporta un estratto dalla stessa senza:

Ora, alla luce della eliminazione del territorio non classificato e della previsione della facoltatività della prescrizione dell’obbligo della progettazione antisismica per le opere rientranti nella zona 4, pare evidente, in mancanza di altre definizioni normative, come le aree a bassa sismicità, di cui al combinato disposto degli artt. 83 e 94 d.P.R. 380/2001, debbano essere considerate solamente quelle rientranti nella zona 4, cioè quella di minor rischio sismico, per le quali è stato reso facoltativo l’obbligo di prescrivere la progettazione antisismica.
Poiché l’area nella quale sono state realizzate le opere oggetto della contestazione è inclusa in zona sismica 3, correttamente ne è stata esclusa la bassa sismicità, ravvisabile solo per la zona 4, con la conseguente manifesta infondatezza della doglianza sollevata dai ricorrenti sul punto.

La Cassazione Penale in questa sentenza ha rinvenuto operare in favore della sicurezza, suffragata dal fatto che il DPR 380/01 sottace sull’effettiva individuazione delle zone classificate a bassa sismicità e il mancato raccordo con la disciplina settoriale integrata dall’ordinanza DPCM 3274/2003. 

Un vero problema sul quale il legislatore deve quanto prima porre rimedio, per due motivi:

• creare chiarezza sulla corretta scelta procedurale delle pratiche strutturali e antisismiche in futuro;
• dare certezza e disposizioni sulle denunce dei lavori nelle zone sismiche già depositate dal 2003 ad oggi;

E come al solito, un gran bel casino si ripercuoterà nel momento in cui saranno operate verifiche di natura urbanistica e strutturale sugli immobili.

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Carlo Pagliai
Ingegnere edile e Urbanista
 www.studiotecnicopagliai.it